食药改革推进缓慢 检测力量普遍不足
[2014/8/19]
改革方案五花八门
虽然已公布方案的省级食药局都选择了跟国家食药局一致的改革模式，但市县级的改革方案却呈现出较多差异。
改革前不同地方的监管体制就存在差异，因此地方政府必须考虑到如何在改革过程中尽量少触动原有体制的利益。
“五花八门。”国家行政学院副教授胡颖廉这样形容现在省以下的食药监管体系。
对于工商、质监、食药系统的公务员来说，这是充满变数的一年。从去年4月份到现在，在工商之家、红盾社区等论坛上，最热的帖子总是各地食药改革的最新消息。虽然已公布方案的省级食药局都选择了跟国家食药局一致的改革模式，但市县级的改革方案却呈现出较多差异。
浙江省于2013年12月9日出台了改革完善市县食品药品监管体制的意见，提出整合监管职能和机构，县(市)统一将食品药品监管、工商部门职责进行整合，组建市场监督管理局，并划入质监部门的食品安全监管职责。地市一级可以参照省政府做法，将工商、质监部门的食品安全监管职责整合调整到食品药品监督管理局;也可将食品药品监管、工商部门的职责进行整合，组建市场监督管理局，并划入质监部门的食品安全监管职责。
最终，浙江的11个地级市中，有10个选择了组建市场监督管理局，另外1个市——舟山市则选择了更彻底的整合模式，即“三局合一”，将工商、质监、食药三个部门合并，成立市场监督管理局。
浙江模式出乎很多人的意料之外，引发了各界的关注。但是很快这一模式便在其他省份出现。
安徽省在市级组建新的食品药品监督管理局，在县级将工商、质监、食药部门整合成统一的市场监管局。
上海浦东也成立了市场监督管理局，承担原上海市工商行政管理局浦东新区分局、上海市浦东新区质量技术监督局、上海市食品药品监督管理局浦东新区分局的职责。
基层食药监管面临“人少事多”
省级层面的改革已推迟，市、县级的改革工作更难以如期开展。
5月6日，国家食药监总局召开食品国家监督抽验发布会。国家食药监总局食品监管二司司长张靖坦言，目前“最需要、最迫切的是尽快完善食品药品监督体制，从目前推进的情况来看，有一些地方进展缓慢，尤其在农村，基层的监管力量不到位”。
按照这一轮的改革要求，质监、工商等部门的部分职能、人员和设备都将划入新组建的食药监机构，其中无可避免涉及部门利益以及人员编制。
据食药系统内部人士向南都记者介绍，在本届政府要求编制总数只减不增的前提下，新组建食药监机构的人员只能通过划转实现，但无论从工商还是质监划转，都存在不同程度的困难。
此轮改革还提出监管前移的要求：食药监管机构要延伸到乡镇、街道，要设立监管派出机构，配备必要的技术装备，填补基层监管的执法空白。
事实上，近年发生的病死猪、毒生姜、假牛肉等事件，问题源头都在基层。而现行体制下，大量监管人力和设备集中在省、市层面，全国80%以上的县乡镇没有专职人员和机构负责食品药品安全监管。因此，要充实基层监管力量几乎是从零做起。
新机构的各种磨合是关键
对改革表示高度肯定的同时，相关专家也表达了自己对新机构的看法。
“任何一个新的机构成立以后，都会有一个磨合期。食药监局是多个职能机构的整合，需要磨合的地方更多。”河南大学哲学与公共管理学院原副院长庞洪铸教授说，像机构的磨合，人员的磨合，工作的磨合，甚至是领导的磨合，政府与企业的磨合，“如何通过内部机制进行约束，以及上级部门进行宏观协调，缩短磨合过程?这需要智慧。”
“新机构要面对的问题有三个。”河南省商业经济学会常务副会长宋向清表示，一是新食药监管局内设新部门职责的边界划分和工作衔接问题，二是由原来多机构整编而成的混搭员工之间的信任度建立和岗位磨合问题，三是新部门新员工由于岗位调整和执法环境变化而带来的法律知识和技术手段等专业技能的再培训问题。
不过，河南的改革是在试点省市和国家层面改革后，已有成功经验的基础上进行的，会少走许多弯路。
检测力量普遍不足
在现在的市场环境下，不管监管人员的“火眼金睛”有多厉害，最终还是需要检测数据提供支持。
在食药机构改革的实施过程中，不少省份由于尚未组建检测技术队伍和机构，短时间内难以承担食药检验职能。
“在划转过程中，由于原来质监部门下属的食品安全检验检测机构较多，总有各种理由留下众多设备和人员，导致不能满足新成立机构的检验检测需求。”刘鹏说。
“我们的检测设备一般是综合型的，除了检验食品还要检验一些非食用农产品。划转之后我们的工作也难以开展。”一位地市级质监人员表示。
对一些地方的质监部门来说，检测设备就是“生产力”，检测费用成为相关部门的重要收入来源。在巨大的利益面前，检测设备的划转考验着地方政府的决心。
即便在一些成立市场监督管理局的地方，食品、药品等的检测机构也因各种原因没能及时实现整合。县级食品药品监管部门基本没有检验检测机构，而要整合检验检测资源，完善技术支撑体系，解决技术力量薄弱的问题有难度。
一些地方开始尝试建立市级层面的统一检测中心。目前，山西、湖北已经全面整合县(市、区)有关部门检验检测资源，建立综合性的公共检验检测中心，作为同级政府的直属事业单位，实质上是引入第三方购买服务。
在胡颖廉看来，如果检测机构到市级层面能合并到一起，财政经费就就可以攒到一块，效率会更高一些。集中技术力量办大事，越整合技术水平越高，而且能提高它的中立性、独立性。在国家层面，这个方向已经明确，只是各地方政府还需要时间。
虽然已公布方案的省级食药局都选择了跟国家食药局一致的改革模式，但市县级的改革方案却呈现出较多差异。
改革前不同地方的监管体制就存在差异，因此地方政府必须考虑到如何在改革过程中尽量少触动原有体制的利益。
“五花八门。”国家行政学院副教授胡颖廉这样形容现在省以下的食药监管体系。
对于工商、质监、食药系统的公务员来说，这是充满变数的一年。从去年4月份到现在，在工商之家、红盾社区等论坛上，最热的帖子总是各地食药改革的最新消息。虽然已公布方案的省级食药局都选择了跟国家食药局一致的改革模式，但市县级的改革方案却呈现出较多差异。
浙江省于2013年12月9日出台了改革完善市县食品药品监管体制的意见，提出整合监管职能和机构，县(市)统一将食品药品监管、工商部门职责进行整合，组建市场监督管理局，并划入质监部门的食品安全监管职责。地市一级可以参照省政府做法，将工商、质监部门的食品安全监管职责整合调整到食品药品监督管理局;也可将食品药品监管、工商部门的职责进行整合，组建市场监督管理局，并划入质监部门的食品安全监管职责。
最终，浙江的11个地级市中，有10个选择了组建市场监督管理局，另外1个市——舟山市则选择了更彻底的整合模式，即“三局合一”，将工商、质监、食药三个部门合并，成立市场监督管理局。
浙江模式出乎很多人的意料之外，引发了各界的关注。但是很快这一模式便在其他省份出现。
安徽省在市级组建新的食品药品监督管理局，在县级将工商、质监、食药部门整合成统一的市场监管局。
上海浦东也成立了市场监督管理局，承担原上海市工商行政管理局浦东新区分局、上海市浦东新区质量技术监督局、上海市食品药品监督管理局浦东新区分局的职责。
基层食药监管面临“人少事多”
省级层面的改革已推迟，市、县级的改革工作更难以如期开展。
5月6日，国家食药监总局召开食品国家监督抽验发布会。国家食药监总局食品监管二司司长张靖坦言，目前“最需要、最迫切的是尽快完善食品药品监督体制，从目前推进的情况来看，有一些地方进展缓慢，尤其在农村，基层的监管力量不到位”。
按照这一轮的改革要求，质监、工商等部门的部分职能、人员和设备都将划入新组建的食药监机构，其中无可避免涉及部门利益以及人员编制。
据食药系统内部人士向南都记者介绍，在本届政府要求编制总数只减不增的前提下，新组建食药监机构的人员只能通过划转实现，但无论从工商还是质监划转，都存在不同程度的困难。
此轮改革还提出监管前移的要求：食药监管机构要延伸到乡镇、街道，要设立监管派出机构，配备必要的技术装备，填补基层监管的执法空白。
事实上，近年发生的病死猪、毒生姜、假牛肉等事件，问题源头都在基层。而现行体制下，大量监管人力和设备集中在省、市层面，全国80%以上的县乡镇没有专职人员和机构负责食品药品安全监管。因此，要充实基层监管力量几乎是从零做起。
新机构的各种磨合是关键
对改革表示高度肯定的同时，相关专家也表达了自己对新机构的看法。
“任何一个新的机构成立以后，都会有一个磨合期。食药监局是多个职能机构的整合，需要磨合的地方更多。”河南大学哲学与公共管理学院原副院长庞洪铸教授说，像机构的磨合，人员的磨合，工作的磨合，甚至是领导的磨合，政府与企业的磨合，“如何通过内部机制进行约束，以及上级部门进行宏观协调，缩短磨合过程?这需要智慧。”
“新机构要面对的问题有三个。”河南省商业经济学会常务副会长宋向清表示，一是新食药监管局内设新部门职责的边界划分和工作衔接问题，二是由原来多机构整编而成的混搭员工之间的信任度建立和岗位磨合问题，三是新部门新员工由于岗位调整和执法环境变化而带来的法律知识和技术手段等专业技能的再培训问题。
不过，河南的改革是在试点省市和国家层面改革后，已有成功经验的基础上进行的，会少走许多弯路。
检测力量普遍不足
在现在的市场环境下，不管监管人员的“火眼金睛”有多厉害，最终还是需要检测数据提供支持。
在食药机构改革的实施过程中，不少省份由于尚未组建检测技术队伍和机构，短时间内难以承担食药检验职能。
“在划转过程中，由于原来质监部门下属的食品安全检验检测机构较多，总有各种理由留下众多设备和人员，导致不能满足新成立机构的检验检测需求。”刘鹏说。
“我们的检测设备一般是综合型的，除了检验食品还要检验一些非食用农产品。划转之后我们的工作也难以开展。”一位地市级质监人员表示。
对一些地方的质监部门来说，检测设备就是“生产力”，检测费用成为相关部门的重要收入来源。在巨大的利益面前，检测设备的划转考验着地方政府的决心。
即便在一些成立市场监督管理局的地方，食品、药品等的检测机构也因各种原因没能及时实现整合。县级食品药品监管部门基本没有检验检测机构，而要整合检验检测资源，完善技术支撑体系，解决技术力量薄弱的问题有难度。
一些地方开始尝试建立市级层面的统一检测中心。目前，山西、湖北已经全面整合县(市、区)有关部门检验检测资源，建立综合性的公共检验检测中心，作为同级政府的直属事业单位，实质上是引入第三方购买服务。
在胡颖廉看来，如果检测机构到市级层面能合并到一起，财政经费就就可以攒到一块，效率会更高一些。集中技术力量办大事，越整合技术水平越高，而且能提高它的中立性、独立性。在国家层面，这个方向已经明确，只是各地方政府还需要时间。
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