我国重污染天气应急管理亟待完善

[2014/11/18]

　　预案仅仅是预案?实践成效不明显

　　据不完全统计，截至目前，我国已有38个地级及以上城市出台了应急预案。

　　实践是检验应急预案效果的唯一办法。一年来，多地都启动过预案应对重污染天，在实践过程中，或多或少都出现了一些问题。

　　2013年12月22日19点32分，天津市环保局通过微博发布启动Ⅲ级(黄色)重污染天预警的消息，通知立即采取Ⅲ级预警响应，其中强制性措施有车辆限行等。但随即，天津市交管局否认了要进行限行的要求。

　　2014年3月，北京市出现长时间雾霾天，北大附中校长提出北大附中初中部停课一天，随后被海淀区教委叫停。

　　不论预案的“朝令夕改”，还是不同部门之间的“乌龙事件”，都反映出应急预案存在的一些缺陷。

　　首先是应急预案缺乏针对性。从2013年11月，环境保护部发布《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》开始，在前后不足半年的时间内，众多城市相继出台了应急预案。时间仓促导致很多城市的预案面孔“雷同”。

　　事实上，每个城市的污染源不同，应急预案的侧重点也应有所差别。否则，千城一面，最终的结果就只能是事倍功半，缺乏可操作性。

　　其次，政府相关部门的专项实施方案有待补充。应急预案涉及到环保、交通、教育等多个部门，而目前的应急预案只是简单地表述要停课、限行，具体到各部门是否有相应的实施细则?是否能相互衔接?比如有的方案提出了机动车限行措施，但如何实施和保障，提前多久、以何种方式通知，在相应的专项实施方案中没有进行详细规定。这些虽然是细节，但都影响到应急预案的实施效果。

　　最重要的是，很多城市的应急预案没有明确违反预案的惩罚措施，让预案缺乏权威性和执行力。而一些地方在应急时出现部门联动混乱的现象，也折射出对部门间进行协调的规定不足，以及对预案执行监督力度不够等问题。

　　多地探索“突围”

　　江苏省重新修订重污染天气应急预案，完善了预警标准设置、信息发布、应急措施落实等工作;宁波出台重污染天气应急预案实施手册，加强可操作性;石家庄开展污染源解析工作，为应急预案措施提供科学依据……

　　预案突围，首先要找准城市重污染天形成的根源。对于重污染天，有“源”才有因。应急预案的制订应该基于科学分析和污染源解析。环境保护部应急办副主任闫景军表示，相关部门应该在分析污染大气重污染发生时段、频率、持续时间、污染来源和特征污染物的基础上，掌握工业源、面源、移动源等大气污染源动态数据，建立大气污染源清单。

　　其次，在科学分析基础上，找准症结，才能对症下药。组织专家分析论证，找准关键环节，提出应急响应措施。所以，政府相关部门要按照职责分工制定专项实施方案，对应急响应措施进行细化。应急响应措施应当体现“稳”、“准”、“狠”。稳，即稳妥可行，既要采取严格的应急响应措施，又要保证基本民生和经济发展;准，即准确科学，找准应急响应措施与污染物排放之间的关联，有的放矢;狠，即狠下功夫，严格落实应急响应措施，停、限、减等措施要强硬。

　　最重要的是强化政府主导地位，建立起问责机制，确保应急预案能够落实。

　　《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》专门提出各地的应急方案中要有问责的内容，各地的应急预案中也有相关规定。

　　与其他环境突发事件不同，雾霾主要影响的是人体健康，无法用金钱衡量。另一方面，实施重污染天的应急预案不会产生立竿见影的效果，在一些人眼中，是否落实应急预案看起来就显得有些“无关紧要”，对应急预案的问责难免给人以“高高举起，轻轻放下”的感觉。

　　政府应该作为应急预案的制订者、实施者，更是落实预案的第一责任人。尤其是涉及到众多部门的协调工作，只靠环保部门牵头，难以“服众”。在这种情况下，政府的主导作用就显得尤为重要。只有做到明确责任，落实预案措施，落实不力被追责，才能尽可能保证重污染天气下，人民群众的身体健康。任何预案落实不力的行为，都是对人民群众健康权益的漠视。

　　完善预警应急体系　响应措施因地制宜

　　保定市在环保部应急办和河北省环保厅的大力指导下，以及环保部环科院、规划院和中组部“千人计划”pm2.5特别防治小组提供的技术支持下，经过多次论证、反复修改以及桌面推演，对重污染天气预案进行了修编，逐步完善了重污染天气应急管理工作。

　　环保部有关负责人表示，保定新修编的重污染天气应急预案，强化了系统性，体现了科学性、衔接性、可操作性和灵活性，为优化预案积累了经验。不但预警体系更加合理，体制保障更加有力。而且预警理念有重大突破，应急响应的可操作性有本质改善，预案横向、纵向的衔接更加清晰，应急措施落实有了根本保障。

　　首先，由过去的概念模糊转变为预警、响应及解除全过程各个环节清晰易行，增强了预案的可操作性。保定市副市长杨宝东表示，新修编的重污染天气应急预案对各类预警划分、科学术语表述等分别进行了调整，使预警分级情形描述更实际、内容更全面。同时，确定了监测、预报、会商、预警信息发布、预警级别调整、预警解除整个工作流程，对每个环节进行了详细规定。在“响应部分”重点强化了各部门响应方案的内容，使各部门不但知道“做什么”，还知道“怎么做”、“谁去做”、 “什么时间做”。

　　其次，由过去的被动响应转变为提前两天预警和预警即响应，增强了预警的科学性。保定市环保局有关负责人表示，保定根据中组部“千人计划”pm2.5特别防治小组研发的提前5天预测空气质量指数趋势的成果，以及气象部门提前 5天预报天气的情况，在“预警信息发布时间”部分，分别规定了预警信息提前2天发布、提前1天发布，以及未提前发布而出现了重污染天气时的紧急发布，为各项响应措施的准备和落实提供充足的时间。

　　三是，由过去的对企业关停限产“一刀切”转变为现在的“一厂一策”、“一厂一案”，增强了预案的针对性。杨宝东说，保定市充分考虑社会经济承受能力、企业减排空间以及民生问题。在三级及以上应急响应措施中，电力、水泥行业实行“一厂一策”，根据实际生产状况，通过优化治理工艺措施实现减排;造纸、印染等其他行业实行“一厂一案”，通过轮流停产措施实现减排。

　　此外，由过去的部门操作转变为政府主导，形成了较为完善的体系，增强了预案的完整性。保定市环保局有关负责人表示，保定市新修编的重污染天气应急预案形成了政府与部门紧密配合的体系。不但打破了各县市应急预案照抄市级或同级预案的老路，而且明确了格式、内容，使整个预案系统有机衔接，更加完整。其中，企业操作方案根据行业特性，规定了限排措施、减排量和应急响应的各个细节。

　　同时，保定建成了与周边城市协调联动的体系。修改后的重污染天气应急预案形成了横向到边、纵向到底、全面覆盖、协调联动的预案体系，在预警响应措施等方面与周边省市应急预案和实施方案对缝衔接，便于配合更大区域同步取得综合成效。

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